Veinte años de política exterior peruana (1991-2011)

Quiero compartir con ustedes esta excelente ponencia presentada por el Embajador José Luis Pérez Sánchez-Cerro en ocasión de la presentación del libro "Veinte años de política exterior peruana (1991-2011)" libro homenaje por el vigésimo aniversario del Instituto de Estudios Internacional (IDEI) de la Pontificia Universidad Católica del Perú.

Ponencia "Veinte años de política exterior peruana (1991-2011)"

Quiero saludar a mi amigo el doctor Fabian Novak por la gentil invitación que me ha hecho para estar con ustedes comentando brevemente esta importante publicación sobre los últimos veinte años de la política exterior de nuestro país y, al Instituto de Estudio Internacionales (IDEI) que él dirige. La presentación de cada uno de los temas por los diferentes autores es de mucho nivel y reproduce desde una perspectiva crítica, en algunos casos, los hechos más importantes de nuestra política exterior que se han dado en los últimos cuatro lustros, por lo que sería ocioso referirse a lo que ya se ha dicho. Sin embargo, creo que resulta interesante a la visión que se da en la publicación contrastar, de alguna forma, también algunos de los hechos negativos.

La política exterior del Perú está concebida como una herramienta o instrumento para conseguir el bienestar de los peruanos promoviendo una inserción adecuada del Perú en el mundo y una estrecha vinculación entre la acción externa y las prioridades nacionales de desarrollo.

En gran parte de los ensayos que esta noche analizamos, el eje central de medición de la política exterior peruana han sido las relaciones económicas y comerciales y, en menor grado, los factores políticos, sociales, culturales y otros que constituyen importantes componentes de la política exterior de un país.

El libro se centra en una política exterior del Perú a partir del fin de la Guerra Fría y de la caída del Muro de Berlín o también llamada Cortina de Hierro, que dividió al mundo del siglo XX.  Con ello se puso fin a la bipolaridad. ¿Será verdad eso, o es que a partir de éste hecho se salta, bien sea a un mundo unipolar, o a un mundo multipolar, o continúa la bipolaridad con diferentes actores, por ejemplo la China?

Los movimientos de 1989 en Europa, a partir de la caída del muro, cambiaron el mapa europeo y dieron al mundo nuevos retos y oportunidades para hacerlo más próspero. La aparición de economías emergentes y el avance de las democracias en América Latina, Asia y África requieren que ese mundo diferente tenga un nuevo orden, que se refuerce con instituciones internacionales acordes con los tiempos actuales, más dinámicas y más efectivas.

La democracia y los derechos humanos, como factores de medición de la política exterior en general y, en función de estos factores, la visión internacional que tienen los demás países sobre el Perú, son también elementos de medición importantísimos en la política exterior de nuestro país y de cualquier otro.   Mientras en Europa del Este caen las dictaduras, paradójicamente se instaura en el Perú un gobierno que mostraba credenciales no muy democráticas, especialmente después de cierre del Congreso en 1992. 

Mientras ello sucedía, Europa y el resto del mundo estaban mirando precisamente  acontecimientos positivos como la caída de los regímenes dictatoriales o autoritarios en  Europa, que se desarrollaban detrás de la recientemente caída Cortina de Hierro, que como se sabe, se produce el 9 de noviembre de 1989. 

Consecuentemente, podemos decir que en aquella época el Perú no estaba de moda, no era atractivo a la política internacional en general, porque su imagen respondía al estereotipo que por mucho tiempo se ha tenido de Latinoamérica, es decir, países impredecibles con serios problemas sociales y con gobiernos que poco respetaban los derechos humanos. 

No se puede hablar de política exterior sin mencionar a los autores principales y a los ejecutores de ésta, que son los gobiernos a través de sus servicios diplomáticos. Hago una mención especial hoy, porque estas semanas coinciden también con el 20 aniversario del cese arbitrario no solamente de 117 diplomáticos peruanos, sino de otros que fueron obligados a pasar al retiro  bajando la edad de jubilación a 60 años. Asimismo, el cierre de la Academia Diplomática del Perú por dos años, significó un  duro golpe  tanto al Servicio Diplomático como a la imagen y a la capacidad de acción del Perú en el exterior. No fue casual en este contexto, que muy poco tiempo después del cese se produjera un conflicto armado con un país vecino: Ecuador, totalmente anacrónico en el contexto latinoamericano. La historia ha demostrado que se cesó arbitrariamente, por citar ejemplos, a Allan  Wagner después varias veces Ministro de Estado en diversas carteras y con distintos gobiernos democráticos, y los ex Cancilleres, José Antonio García Belaunde (ambos agentes peruanos para la demanda a Chile ante la CIJ), Manuel Rodríguez Cuadros y Luis Marchand Stens, inter alia, porque incomodaban al régimen de turno.

Quizás el mayor daño que se le hizo al Perú y a su Política Exterior en los primeros 10 años del período que abarca este libro que examinamos, fue  que la comunidad internacional vio que el país estaba manejado por un grupo de personas que buscaron para su ventaja personal, asegurar que el dinero mal habido sea depositado en bancos del extranjero. Debo destacar una particularidad de la corrupción en el Perú vista desde el exterior, en palabras de la Fiscal suiza que decidió a favor del Perú la repatriación de los fondos: el gobierno no fue tentado ni víctima de una corruptela, como es usual, sino el cerebro de la misma, o sea el agente corruptor.  

Sin embargo, no todos los gobiernos del periodo analizado tuvieron esa misma dimensión, por lo tanto haré este breve examen en función de los presidentes que estuvieron en el poder esos 20 años y no en el orden geográfico y temático a que se hace referencia en el libro que comentamos. Debo entonces hablar de los principales hechos de la política exterior de los presidentes Fujimori, Paniagua, Toledo y García. Señalar someramente las principales acciones positivas y negativas de la política exterior de cada uno de ellos.

Según varios informes sobre el estado de la democracia en América Latina, una de las mayores dificultades de nuestras democracias es la llamada crisis de la representación política. Y nuestro país no estuvo ajeno a ella. La creciente separación, e incluso el divorcio, entre los ciudadanos comunes y corrientes y las redes partidarias de representación política, fue una expresión manifiesta de esta crisis.  Esta situación  debilitó las estructuras institucionales y la mediación de intereses entre la sociedad y el Estado, produciendo desconfianza en el sistema democrático y crisis de gobernabilidad.  Si bien este es un fenómeno general en la región, la crisis de la representación fue más aguda en países con sistemas políticos frágiles, como los países andinos, donde varios presidentes fueron  destituidos o se vieron obligados a renunciar en medio de graves convulsiones sociales, tales como Ecuador en 1997, 2000 y 2005; Bolivia en el  2003 y en el 2005; y el Perú en el 2000 que culminara con la renuncia a la Presidencia de la República por fax desde el Japón. 

Gobierno del Presidente Fujimori.- 

En el orden internacional, el pretendido retiro del Perú de la competencia contenciosa de la Corte  Interamericana de Derechos Humanos, durante el gobierno de Fujimori, no surtió efecto jurídico alguno, ya que los juicios en el sistema interamericano continuaron desarrollándose. La Corte resolvió declarar inadmisible tal retiro, confirmar su competencia y continuar conociendo los casos en curso contra el Estado peruano. Sin embargo, la intentona de retiro de la Corte, sí tuvo implicancias internacionales muy serias que dañaron la imagen del país. El acto fallido del gobierno de entonces  deterioró las relaciones del país con los órganos de protección internacional de los derechos humanos, tanto en el ámbito universal como en el interamericano, al desconocer sus compromisos internacionales. Siendo el Perú Estado-Parte de tratados  sobre derechos humanos, el pretendido retiro produjo un quiebre en la posición internacional del Perú, de respeto a la obligación del pacta sunt servanda, referida al compromiso de los estados de cumplir los tratados de los cuales son parte.

El país se colocó en una posición internacional incómoda. No podría ser tomado seriamente cuando invocara el cumplimiento de los tratados por otros países. También corrimos el riesgo de que el caso pudiese haber sido llevado a la Asamblea General de la OEA y se hiciera del Perú, un país pasible de sanciones internacionales debido al incumplimiento de un compromiso internacional que debilitaba el sistema interamericano mismo.

Se generó, con la decisión del gobierno peruano, una pérdida de confianza entre inversionistas y gobiernos de otros países. El Perú se convirtió en país no elegible para la cooperación internacional, en particular la de los países europeos y, fundamentalmente, los países nórdicos que cortaron sus programas de cooperación hacia nuestro país y cerraron, como en el caso de Suecia, su embajada en Lima.

La Unión Europea (UE) se pronunció en el sentido de que el retiro de la competencia de la Corte Interamericana privaba a los peruanos de su derecho a apelar a una corte supranacional y de la última garantía que ese derecho otorga. La UE consideró el retiro como un paso atrás en el tratamiento de los derechos humanos, lo cual se entendía que tendría efectos adversos en el proceso de democratización de la región.

Dada la importancia cobrada por los derechos humanos en las últimas décadas, la declaración del terrorismo como violador de los mismos tiene un incalculable valor político, ya no para algunos estados, como en el pasado, sino para la comunidad internacional en su conjunto. No obstante, reconocer al terrorismo como violador de los derechos humanos no implica, en modo alguno, variar los mecanismos internacionales de protección de los derechos humanos, en tanto instrumentos de control de la actuación de los estados y sus agentes.

El Perú continúa dividido en cuanto a la valoración que deben tener los derechos humanos y la protección de estos, a la que está obligado el Estado en virtud de la Constitución Política y de los tratados internacionales de los que es Estado-Parte. No hubo y no hay en el país, una clara conciencia sobre esto. El caso es más grave aun en los altos círculos políticos y militares y en la clase empresarial. El miedo a una reactivación de los años de la violencia ha quedado como una marca difícil de borrar durante un largo tiempo. Algunos siguen creyendo que la lucha antisubversiva no debe tener reparo alguno y que si ella parece requerir que se deje de lado los derechos humanos, es un deber del Estado proceder así.

Pero entre lo más positivo de la política exterior de este período debemos mencionar la firma del Acuerdo Presidencial de Brasilia que impuso la paz entre el Perú y el Ecuador y que es el inicio de una nueva etapa en las relaciones entre los dos países, fructíferas por cierto y justas porque consolidaron una hermandad milenaria con el vecino del norte. 

También este período se caracterizó porque en él se liberalizó la economía y el comercio, se privatizaron empresas públicas y se promovió la inversión extranjera en algunos sectores del país.

Gobierno del Presidente Paniagua.-

El hecho de tener de Canciller y Primer Ministro a Javier Pérez de Cuellar, figura de reconocimiento internacional y referente peruano de democracia y de derechos humanos, y  de haber salido el Perú de un gobierno desprestigiado internacionalmente, fueron los primeros atisbos  de recuperación de imagen de su política exterior y de su credibilidad como país que iba en camino a la reconstrucción de los valores más esenciales de una democracia y de una política exterior acorde con ella.  

La aprobación de la Carta Democrática Interamericana, que fue una iniciativa peruana aprobada en setiembre de 2001, tuvo como propósito principal fortalecer y preservar a las instituciones democráticas de las naciones de las Américas. La Carta define los elementos esenciales de la democracia y su relación con el desarrollo integral y el combate a la pobreza. También establece cómo la democracia debería ser defendida cuando está bajo amenaza y, promueve una cultura democrática continental propugnando el envío de misiones de observación electoral. Este fue uno de los principales logros principistas del corto gobierno del presidente Paniagua.

La propuesta inicial para una Carta Democrática Interamericana fue presentada por el gobierno de transición de Perú, poco antes de la Tercera Cumbre de las Américas, realizada en abril de 2001. En la Declaración de Quebec, los presidentes y primeros ministros afirmaron que el compromiso compartido de respetar la democracia y el estado de derecho es “una condición esencial” para la participación en el proceso de las Cumbres. Los líderes enfatizaron la necesidad de fortalecer la capacidad del hemisferio de responder cuando la democracia es amenazada e instruyeron a sus cancilleres a preparar una Carta Democrática "que refuerce los instrumentos de la OEA para la defensa activa de la democracia representativa". En consecuencia, el Golpe de Estado clásico, es cada vez menos viable porque la democracia es ahora una obligación internacionalmente exigible.

El gobierno  de Paniagua creo también la Comisión de la Verdad y Reconciliación, lo cual sirvió internacionalmente al país para introducir en su política exterior el elemento de lucha contra la impunidad, sea de los crímenes cometidos por el terrorismo, que fueron en su gran mayoría, o los cometidos por las fuerzas del Estado donde también, en el fragor del combate, se cometieron excesos.

El Gobierno del Presidente Toledo.-

Durante la década de los noventa, el Perú se fue retrayendo de todos los eventos internacionales que tenían por finalidad velar por la promoción y protección de los derechos humanos. 

La política exterior peruana constituye hoy una política de Estado, independientemente de los rasgos coyunturales que se presenten en cada gobierno, tal como ha quedado establecido en la sexta política del Acuerdo Nacional referidas a la política exterior y a la integración, suscrito por los líderes de los diversos partidos políticos y los representantes del la sociedad civil el 22 de Julio del 2002. Esta idea fue promovida originariamente por el Presidente Valentín Paniagua y el Presidente del Consejo de Ministros Javier Pérez de Cuellar durante el gobierno transitorio del 2001, propuesta que fue, sin embargo, inicialmente desestimada por los diversos actores políticos, en ese entonces, debido la proximidad de las elecciones presidenciales 2001-2006. El tema se retomó durante el gobierno del Presidente Alejandro Toledo a iniciativa del Doctor Valentín Paniagua. Como se sabe, en este documento de medular importancia para el Perú, se establecen un total de 31 políticas de Estado, como base para la transición y consolidación democrática y la afirmación de una identidad nacional, el cual refleja el resultado de una visión compartida del país a futuro y, consecuentemente, una hoja de ruta dirigida a conseguir objetivos específicos de corto, mediano y largo plazo.

Otros hechos importantes de la política exterior de su gobierno fue la iniciativa de la Carta Democrática Interamericana, adoptada en Lima el 11 de septiembre del 2000 en la Asamblea Extraordinaria de la OEA. La promoción y negociación de una Convención Interamericana contra el Terrorismo en el ámbito de la Organización de Estados Americanos y; la iniciativa del Presidente Alejandro Toledo para reducir los gastos militares en la región y promover una nueva concepción de la seguridad hemisférica, como principales iniciativas del periodo democrático. Con estos hechos se inicia la reinserción del Perú en la comunidad democrática internacional.  

Lo que buscaba era aportar a la comunidad internacional, en este caso a la comunidad hemisférica, la experiencia peruana. Evitar que se produzcan situaciones en las que la democracia va siendo erosionada por un gobierno autoritario ya que no existían mecanismos internacionales como para atender esta situación porque la resolución 1080 de la OEA, que era lo que estaba vigente, solamente preveía una acción colectiva en el caso de Golpe de Estado.

De manera que este es el gran aporte que hace la Carta Democrática. Por un lado, un conjunto de estándares democráticos. De otro lado, un mecanismo para monitorear esos estándares y, en tercer lugar un conjunto de acciones que se deben realizar cuando se percibe que esos entandares están siendo afectados. Estas acciones tienen por objeto evitar que finalmente se produzca el quiebre de la institucionalidad democrática. 

Estos principios de alguna manera se consagraron y se llevaron a otros foros, por ejemplo en la Comisión de Derechos Humanos de las Naciones Unidas (hoy Consejo de Derechos Humanos), se aprobó por iniciativa del Perú, una resolución en la que también se establece un conjunto de elementos inherentes a la democracia y se exhorta a los organismos regionales, haciendo un listado amplio de todos los instrumentos regionales que hay en materia de defensa de la Democracia y Derechos Humanos para que estos actúen a fin de evitar que se produzcan una desviación respecto de esos elementos fundamentales de la democracia.

En noviembre de 2001 el Perú depositó ante las Naciones Unidas el instrumento de ratificación del "Estatuto de Roma de la Corte Penal Internacional", instrumento fundamental en la lucha contra la impunidad y la cooperación judicial entre los países para la investigación, juzgamiento y castigo a los perpetradores de graves crímenes contra los derechos humanos.

Dentro de la política de estricto respeto a los derechos humanos, se efectuaron ceremonias públicas de desagravio a víctimas de violaciones de derechos humanos, en particular a aquellas que recurrieron a instancias internacionales.    

Gobierno del Presidente Alan García.- 

Durante su gobierno, en el año 2008, el Perú llevó a la Corte Internacional de Justicia una demanda de delimitación del límite marítimo entre el Perú y Chile cuya frase escrita ha terminado para ambos países y en los próximos días se iniciará la fase oral.

También es de destacar la creación de la Alianza del Pacífico, como uno de los logros de la política exterior peruana en este período de gobierno. Formada en 2011 como iniciativa peruana con los presidentes de México, Chile y Colombia, constituye un esfuerzo de integración profunda de cuatro países que tienen en común sus políticas económicas y sociales y un sustento democrático dentro de una economía de libre mercado.

Durante ese período se realizaron en Lima, las cumbres ALC-UE (América Latina y el Caribe con la Unión Europea) y, la APEC o Foro de Cooperación Económica Asia-Pacífico, ambas de gran importancia no sólo para la buena imagen del país sino para logros de objetivos concretos en el acercamiento a esos importantes bloque de países, especialmente en el campo del comercio. 

Durante el gobierno de Alan García, la visión que Europa tenía de América Latina dio un giro importante, al reconocer la diversidad de la región en contraste con la vieja óptica de que todos los países latinoamericanos eran países con problemáticas económicas y sociales similares; con gran inestabilidad en todo orden de cosas especialmente en lo económico y en lo social, en contraste con los países europeos que tenían estabilidad, predictibilidad, progreso y, una visión diferente de la economía. Ello permitió que en el gobierno de García se asimilara en Europa el hecho de que el Perú y Colombia se diferenciaban de Ecuador y Bolivia, en sus diferentes grados de desarrollo económico, crecimiento y avances en sus políticas económicas, hecho que los calificaban para negociar un Tratado de Libre Comercio por separado, sin que necesariamente participen los otros países de la Comunidad Andina.  

También es de destacar que durante ese período, se apostó a que el derecho y las instituciones internacionales protegieran los intereses de los Estados débiles dentro del sistema internacional. De  allí la prioridad que le conceden al multilateralismo los estados débiles, definiendo al multilateralismo como el espacio propicio para que los países de ingresos medios y bajos participen en el concierto internacional.

En tal sentido, fueron logros importantes, el diseño de una Política Exterior Común, el viejo sueño de integración sudamericana a través de las negociaciones entre la CAN y el Mercosur; la incorporación en términos justos y equilibrados en el Área de Libre Comercio de las Américas y; el eventual acuerdo de asociación con la Unión Europea para obtener "libre comercio y un mayor flujo de inversiones".

Algunas situaciones que han influido en la política exterior peruana.-

1) En 2011, concederle el Premio Nobel de Literatura al escritor peruano Mario Vargas Llosa, fue sin duda un hecho positivo en el reconocimiento del Perú a nivel internacional por algo tan importante en el desarrollo cultural e intelectual del país.

2) Ninguno de los gobiernos involucrados en los últimos veinte años ha querido adherir a la Convención sobre el Derecho del Mar (Convemar) de 1982 y romper el tabú que se nos ha impuesto a los peruanos.  

3) Es de resaltar que en materia de Derecho Internacional Humanitario ninguno de los gobiernos analizados, ha tenido una defensa efectiva ni una posición que se pueda llamarse sólida. El gobierno del presidente Fujimori no cumplió con lo estipulado en el artículo 3 común de los convenios de Ginebra en la lucha contra el terrorismo; sin embargo, el gobierno de Paniagua creó la Comisión de la Verdad y Reconciliación pero aun sigue siendo el tema de las reparaciones a las víctimas de la violencia política un tema pendiente que ni Toledo ni García han podido cumplir.